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【编者按】

上海正建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市，需要一流的城市建设与管理支撑。

在世界超大型城市中，东京是城市管理最好的城市之一。它的安全、有序、整洁、便利、繁荣一直为人称道。东京和上海在中心城区面积、中心城区人口、城镇化率等指标上水平相当，具有很强的可类比性。去年，上海专门组织调研组，前往东京交流、学习、感受城市管理精细化的具体成效和做法，并举办“上海-东京管理精细化研讨会”。

从今天起，解放日报·上观新闻推出“东京城市建设与管理的启示”系列报道，聚焦东京在城市建设、运营、管理方面的优秀举措，采访相关专家，为上海探索超大城市治理、提升城市管理能力建言献策。

舒适的步道、清爽的绿地……这些容易被人们忽略的公共空间，是城市提升生活品质、留住人才的关键因素。在上海这样的超大城市，建设用地也面临“天花板”，如何增加公共空间的数量，提升城市品质和布局，一直是个热点话题。

但在土地资源更紧缺的东京，公共空间竟随处可见。在林立高楼之下，是宽敞舒适的步行道和绿地。数据显示，占地面积不足上海1/3的东京，拥有超过190万平方米公共空间，相当于41座“东京巨蛋”。而一座“东京巨蛋”，可容纳5.5万人观赛。要把公共空间“挤出来”，秘诀是什么？

东京站新老建筑对比

高密度开发不只是盖新楼

高密度开发是东京城市布局的特点，但这不代表只盖新楼。20世纪90年代初，东京房地产泡沫破灭，地价急速下降。进入后泡沫经济时代，日本通过多核心城市格局规划和城市更新，让土地不断增值。首先是激活存量空间。

日本最传统的商区——东京火车站周边，曾有众多低矮老房。参与东京站区域更新的株式会社日建设计副社长中分毅说，恢复东京站活力的一大手法就是对老建筑进行改造，而且采用独特的官民协作方式。

东京站大楼是日本轨道交通的枢纽车站标志，在战火中遭到破坏，东京政府由于资金匮乏无法完成大楼全部修复工作。通过官民协作，政府引入民企共同开发，并把车站大楼上方的空余容积率出售给周边项目，以此获得改造资金。

东京站升级改造花费了14年，在这期间，周边区域发生巨大变化。一方面，参与改造的民营开发公司为了收回前期投入成本，进行了一系列车站配套开发，包括周边商业、办公楼、住宅等多种业态，想方设法提升区域品质。同时，车站出售的容积率得以充分利用，车站大楼周边许多写字楼拔地而起，逐步形成产业集聚区，日本大多数金融公司总部都集中在这里。

东京站附近集聚了许多企业

不过，东京站区域改造十分注重因地制宜——不一味保留所有老建筑。例如，在东京站附近的八重洲口，有一座老车站大楼，不仅阻碍视野，阻挡海上吹来的凉风，而且站前空间狭小、不便利。经过多方评估，大楼最终被拆除。拆除后，原地改建为步行为主的公共设施，两侧修建高层商办建筑。

在城市更新中，东京站周边日益繁华。在夜间卫星影像上，它是东京最明亮的区域，人气和经济非常活跃。最高级的商务中心，最时尚的年轻人都汇聚在此。

造大楼更要造新公共空间

要让城市布满公共空间，只靠政府远远不够。在东京，有许多崭新的公共空间是开发商“主动”建造的。

这得益于东京政府的引导。2002年，东京制定城市再生特区制度，核心之一就是确定公共贡献与放宽控制的关系，激励开发商建设公共空间。

根据规定，开发商在开发新大楼时，如果通过规划设计，把道路、人行道、地铁等联通设施，和艺术、医疗、文化教育等生活服务设施进行一体化建设。作为回报，他们可以获得容积率奖励，造的楼房可以更高更大。

日本最早的公共空间是三井大厦55广场。开发商在广场配备了舞台、咖啡座、绿化景观……广场逐渐成为最具人气的空间。为此，开发商得到了相应容积率奖励，造出当时的日本第一高楼。

考虑到操作便利性，东京政府制定了非常详细的名录，确定被纳入公共贡献的对象范围。开发者在建设公共空间上做了多少贡献，可以被量化和测算，最后转化为相应的容积率奖励。

而且，东京还制定了一项规则，高强度开发后结余的土地，要用作公共设施用地，从而降低建筑密度，增加活动空间。

在东京站附近，许多大楼“后退”，腾出空间转为步行空间，空间里摆放许多咖啡座。有的办公楼一层改为商铺，利用公共空间举办活动。

对开发商来说，虽然所有土地的面积缩小了，但是公共设施增加反而促进了土地价值提升。如今，周末到访东京站周边商务区的人数大幅增加，几乎达到平时工作日的地区人数。

东京巨蛋

华高莱斯国际地产顾问公司董事长李忠说：“民间进行规划、制定措施，官方给优惠共同复兴。这种模式推动了东京高密度地区空间的重构。”根据计算，东京都的公共空间达到190万平方米，相当于41个“东京巨蛋”。“如果建一个同等大小的空间不见得有人用，但是把这些空间散落在城市各个角落，反而能提升市民的生活质量”。

向上发展还要向下要空间

东京地上的高楼迭起，地下空间同样发达。去年，上海住建委组织调研组前往东京调研。上海市住建委政研室主任徐存福表示，东京不仅地下、地面、地上实现了一体化开发，而且有许多公共空间，人性化程度很高。“走在地下和在马路上一样方便”。

日本地下空间开发与枢纽车站紧密相关。由于地价日益高企、铁路需求增加，日本枢纽车站开发从地上转向地下，在20世纪60年代达到高峰期，许多城市功能转到地下。此外，枢纽车站的车站前广场也成为高密度开发的重点。

八重洲地下商业街

枢纽车站的地下通道直接连通周边大楼，一路上配备了许多地下商场和商店，行人不会觉得无聊。东京站的八重洲地下商业街，是东京最大规模的集中地下商业区域。东京站商务区大丸有，所有大楼地下室、地下通道都和地下车站相连，方便白领上下班。在东京的23区中，公共交通与步行、自行车的交通分担率高达约90％。

要开发更需可持续管理

城市开发后，还需要持续又“贴肉”的管理。

从国际案例来看，每个区域的管理要强调属地化“协同共治”。东京都依法成立了东京市福祉城市治理推进协议会，委员包括各行各业人士，包括议员、普通市民、政府行政人员等，任期2年。他们负责调查和审议福祉城市治理的基本事项，确保公共利益最大化。

运作资金也是持续性管理的关键。这一点可以参考英国BID（商业促进区）模式。BID区域的私营业主被强制征收一定税收用于区域发展，尤其关注“最后一公里”交通系统的建设，提升整个区域价值。

“只有‘利益高度相关性’的主体，才会建立共同的利益导向，一起促进物业持续增值。”徐存福说，在上海可以根据公共步行空间周边的具体情况，选择条件较成熟的地区，试点实行BID的模式，鼓励更多市场参与，以权益相关推进协同共治。条件相对较弱的地区，根据谁受益谁负责，根据受益差异拟定差异化收费规则。鼓励更多社区参与公共步行空间公共活动组织等。

东京启示：鼓励“协同共治”模式

近年来，上海不断通过城市更新创造更多公共空间，主要以政府主导为主。一些老建筑因为修缮和运维资金过于庞大，迟迟提不上改造日程。但是，东京城市高密度开发中，官民协作贯穿始终。

东京不仅仅依托政府自上而下管理，而且还探索体制机制创新，建立“协同共治”模式。在法规框架内，东京政府充分发挥社会民间的多元化参与作用，削减政府财政和人员投入，推动公共服务改革。具体包括：协同决策、协同执行、公共受益机制；依托信息化手段，建立更为实时和高效化运维监督机制；探索持续性运作资金筹集体系。

“公”与“私”要融合，也要清晰区分。如果没有“确权”概念，很难持续有效激励社会主体参与开发。所谓“确权”就是清晰界定“公”“私”边界，制定精细、明确的奖励规则，鼓励开发商建设公共空间。

城市核心区开发还需要弹性的容积率政策。华东建筑设计研究院院长张俊杰说，上海走高质量发展之路，可以借鉴东京经验，制定积极有效的容积率政策，支持引导城市核心区的开发。

“日本的容积率政策是非常弹性的。”张俊杰表示，日本以创新方式开放城市建设容积率，不仅采用容积率奖励政策，还在特定的重要规划区域执行特殊的容积率政策，希望以此提升以东京为首的大都市圈的资源集聚度，在新一轮的国际竞争中获胜。

栏目主编：张奕 题图来源：视觉中国 图片编辑：曹立媛